一、公共決策概述

 

    公共決策是指公共組織在管理社會(huì)公共事務(wù)過(guò)程中所做出的決定，它是公共管理的首要環(huán)節(jié)，貫穿于整個(gè)公共管理過(guò)程的始終。對(duì)公共決策的研究與探討，對(duì)于加快我國(guó)公共決策科學(xué)化、民主化和法制化的進(jìn)程，提高制定公共決策的質(zhì)量，有效實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)是非常必要的。

 

    公共決策是公共管理過(guò)程中極為重要的一環(huán)，是公共管理的起點(diǎn)，公共管理始終是圍繞公共決策的制定、修改、實(shí)施進(jìn)行的。一個(gè)具體的決策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，相應(yīng)的管理過(guò)程就終結(jié)了。

 

    從一個(gè)孤立的管理過(guò)程來(lái)看，公共管理過(guò)程可分為決策和決策實(shí)施以及效果評(píng)估等環(huán)節(jié)。決策是實(shí)施行為的確定。公共組織通過(guò)制定決策實(shí)施方案，把決策目標(biāo)分解為具體的執(zhí)行目標(biāo)或階段目標(biāo)。確定詳細(xì)的、可操作的行動(dòng)步驟，合理配置人力、財(cái)力、物力，把決策目標(biāo)落到實(shí)處；決策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以及效果評(píng)估之后，管理活動(dòng)即告完結(jié)?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有公共決策就沒(méi)有公共管理。

 

    二、公共決策在公共管理中的地位

 

    公共管理有決策、計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等各項(xiàng)基本職能。決策，就是在公共管理過(guò)程中所做出的決定；計(jì)劃，就是對(duì)如何實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)和任務(wù)做出安排，制定系統(tǒng)有序的行為步驟；組織，就是為實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)而對(duì)一些機(jī)構(gòu)和人員的重新組合，或成立新的管理機(jī)構(gòu)；協(xié)調(diào)，就是改善和調(diào)整各個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)、人員和各項(xiàng)活動(dòng)之間的關(guān)系，使各自之間分工合作，密切配合，減少相互之間的重復(fù)、矛盾和摩擦?？刂?，就是監(jiān)督檢查，對(duì)公共管理活動(dòng)中的各種行為加以控制，使管理活動(dòng)沿著預(yù)定的方向推進(jìn)；而所有的這些公共管理的各項(xiàng)職能都以公共決策為基礎(chǔ)，沒(méi)有公共決策，就沒(méi)有公共管理各項(xiàng)職能的履行。

 

    公共決策既是公共管理的首要環(huán)節(jié)，同時(shí)它又貫穿于整個(gè)管理過(guò)程的始終。公共管理的其他環(huán)節(jié)都包含有決策的活動(dòng)。各項(xiàng)管理職能的履行也有各自的決策。計(jì)劃過(guò)程中，要對(duì)目標(biāo)和任務(wù)做出周密、詳細(xì)的決策，做出計(jì)劃；計(jì)劃制定后要實(shí)施執(zhí)行，也要組織力量，還要進(jìn)行指揮工作，對(duì)此當(dāng)然也要有決策。還有，在實(shí)施決策方案過(guò)程中，如有問(wèn)題還要及時(shí)進(jìn)行再?zèng)Q策予以解決。實(shí)際上公共管理過(guò)程就是一個(gè)不斷決策和實(shí)施決策的過(guò)程，“管理就是決策”。

 

    三、公共決策的程序

 

    公共決策程序一般劃分為公共問(wèn)題的界定、決策目標(biāo)的確立、決策方案的設(shè)計(jì)、決策效果的預(yù)測(cè)和決策方案的抉擇等五個(gè)步驟。

 

    1、公共問(wèn)題界定

 

    公共問(wèn)題的分析、界定是決策的起點(diǎn)。公共問(wèn)題就是指那些已經(jīng)影響到人們正常生活的社會(huì)問(wèn)題。由于實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望、理想之間存在差距，導(dǎo)致產(chǎn)生了各種各樣的社會(huì)問(wèn)題。當(dāng)決策者覺察到某一社會(huì)問(wèn)題已引起社會(huì)廣泛的注意和議論，這個(gè)社會(huì)問(wèn)題本身也確實(shí)有解決的必要，并且也屬于職權(quán)范圍之內(nèi)的事務(wù)時(shí)，決策者就會(huì)把它列入議事日程，作為公共問(wèn)題進(jìn)行研究處理。

 

    2、決策目標(biāo)確立

 

    決策目標(biāo)就是決策者通過(guò)采取某項(xiàng)行動(dòng)方案所要達(dá)到的期望效果。合理的決策目標(biāo)應(yīng)滿足的條件有：①目標(biāo)必須具體明確，有的放矢。②目標(biāo)必須切實(shí)可行。決策目標(biāo)必須立足現(xiàn)實(shí)，量力而行，超越現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力水平的目標(biāo)是脫離實(shí)際的，不可取的。③目標(biāo)必須系統(tǒng)化。這是由公共問(wèn)題的復(fù)雜性、多層性決定的，要求決策目標(biāo)也要形成多層級(jí)性與之匹配。④決策目標(biāo)必須靈活可調(diào)，目標(biāo)是針對(duì)未來(lái)的，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有個(gè)過(guò)程，而且問(wèn)題的發(fā)展又具有不確定性，一成不變的情景幾乎是不存在的。

 

    3、決策方案設(shè)計(jì)

 

    方案設(shè)計(jì)就是針對(duì)公共問(wèn)題，依據(jù)決策目標(biāo)，設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的各種可能性方案的過(guò)程。這一過(guò)程被形象地稱為“大膽假設(shè)，小心求證”的過(guò)程，也就是首先大膽設(shè)想，提出各種方案設(shè)計(jì)輪廓，然后對(duì)方案輪廓進(jìn)行嚴(yán)格細(xì)致的具體化加工。

 

    4、決策效果預(yù)測(cè)

 

    決策是面向未來(lái)的，其實(shí)施過(guò)程是不可逆轉(zhuǎn)的，所產(chǎn)生的效果既可能符合人們的主觀愿望，也可能背離愿望。這就要求決策系統(tǒng)必須搞好預(yù)測(cè)，對(duì)未來(lái)的決策環(huán)境情景及對(duì)象的變化要有所把握。通過(guò)預(yù)測(cè)，幫助決策者認(rèn)識(shí)和控制未來(lái)的不確定性，把對(duì)未來(lái)變化的無(wú)知減少到最低限度。

 

    5、決策方案選擇

 

    方案選擇就是對(duì)設(shè)計(jì)出來(lái)的各種備選方案進(jìn)行評(píng)價(jià)、比較、權(quán)衡利弊，從中選出比較滿意的方案。決策方案的選擇有個(gè)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，一般認(rèn)為必須符合下列條件：決策方案要有利于決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)出盡可能大的效益，實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小，方案要有可行性，方案實(shí)施后的副作用（即負(fù)面效果）盡可能少。選擇決策方案是決策者的主要職責(zé)，為使方案合乎條件，決策者必須組織專家、學(xué)者進(jìn)行可行性分析研究。

 

    四、公共決策的運(yùn)行優(yōu)化

 

    （一）民主化

 

    決策民主化是我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容，它是指在決策過(guò)程中要保障人民群眾充分行使參與決策的民主權(quán)利，廣泛聽取各行各業(yè)專家、學(xué)者的意見、建議，使決策目標(biāo)體現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益和要求。決策民主化是決策目標(biāo)民主化和決策過(guò)程民主化的統(tǒng)一。

 

    1、把民主機(jī)制引入決策系統(tǒng)，營(yíng)造良好的決策氛圍

 

    一個(gè)決策活動(dòng)，不是單純的抉擇行為，而是由信息情報(bào)活動(dòng)、決策方案設(shè)計(jì)活動(dòng)和抉擇活動(dòng)等多個(gè)相互關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)所構(gòu)成的完整過(guò)程。在信息情報(bào)活動(dòng)和設(shè)計(jì)活動(dòng)過(guò)程中，決策者當(dāng)然發(fā)揮著重要的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用，但這兩個(gè)活動(dòng)環(huán)節(jié)具有鮮明的專業(yè)性，是一個(gè)由具有各種專門知識(shí)的專家運(yùn)用他們的智慧，科學(xué)地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、提出方案的活動(dòng)過(guò)程，也是一個(gè)不斷地探索和追求真理的過(guò)程。這兩個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)質(zhì)性工作是決策者不能替代的。決策者在此的職責(zé)是營(yíng)造一個(gè)寬松的環(huán)境，形成平等、民主、協(xié)商的氣氛，鼓勵(lì)人人暢所欲言。因此，決策者一是要發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)，正確處理好民主與集中的關(guān)系，二是要依靠集體決策。決策的復(fù)雜性、系統(tǒng)性特點(diǎn)使個(gè)別決策者無(wú)法周密、全面地考慮各個(gè)方面、各個(gè)層次的所有情況，其方案也不可能總是有效而可行的，更不可能是最佳的。個(gè)人決策成功的可能性在現(xiàn)代社會(huì)已大大縮小。必須依靠集體決策，堅(jiān)持一切重大問(wèn)題經(jīng)過(guò)集體討論，民主協(xié)商，集體論證，集體做出決定，群策群力來(lái)增強(qiáng)決策的可行性、正確性。

 

    2、重視發(fā)揮參謀咨詢?nèi)藛T在決策中的作用

 

    政策研究專家、學(xué)者是政策方案設(shè)計(jì)的主要力量，是決策者智慧的延伸。加強(qiáng)專家學(xué)者在決策中的地位和作用，這既是在更高層次上民主化的體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化的重要保證。我國(guó)縣以上各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門基本上已建立了研究室或調(diào)研室或研究中心等各種類型的政策研究和咨詢機(jī)構(gòu)，但目前有相當(dāng)多的政研機(jī)構(gòu)面臨著一個(gè)比較突出的問(wèn)題是參謀的職能不能很好地實(shí)現(xiàn)，對(duì)決策的咨詢作用發(fā)揮得不夠充分。

 

    3、提高政治生活透明度，實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的民主化

 

    政治生活透明就是政務(wù)公開、政治民主。政治生活缺乏透明度，公共決策就失去社會(huì)公眾的監(jiān)督，決策也就必然成為個(gè)別人、少數(shù)人的關(guān)門定案，使決策由社會(huì)群體行為蛻變?yōu)閭€(gè)人行為。公共決策作為一種對(duì)社會(huì)價(jià)值作權(quán)威分配的手段，在人民當(dāng)家作主的現(xiàn)代社會(huì)，必須充分地反映和實(shí)現(xiàn)各階層人民的利益要求。在根本利益一致的基礎(chǔ)上，人民群眾中不同民族、階層、團(tuán)體又有不同的具體利益。公共決策應(yīng)處理好各種具體利益要求和利益關(guān)系。只有在政務(wù)公開，政治民主的條件下，才能使決策者意識(shí)到權(quán)力與責(zé)任的對(duì)等，將決策納入科學(xué)的、社會(huì)的系統(tǒng)，避免自身價(jià)值偏好、利益傾向的影響，力求決策目標(biāo)的民主化。

 

    （二）科學(xué)化

 

    科學(xué)化的決策是指在科學(xué)理論指導(dǎo)下，遵循決策原則和程序，應(yīng)用現(xiàn)代科技手段，通過(guò)各種方案的選擇，達(dá)到方案最優(yōu)化。實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化的要求是建立完善的決策系統(tǒng)，提高決策參與人員素質(zhì)，按照科學(xué)的決策原則進(jìn)行決策。

 

    1、建立健全公共決策系統(tǒng)

 

    現(xiàn)代化的公共決策系統(tǒng)是由以決斷子系統(tǒng)為核心，以信息、參謀、監(jiān)控子系統(tǒng)為支持而組成的有機(jī)整體。建立健全決策系統(tǒng)，一要合理設(shè)置各子系統(tǒng)。二要充實(shí)參謀咨詢機(jī)構(gòu)和信息工作機(jī)構(gòu)。

 

    2、遵循科學(xué)的決策原則

 

    決策原則是決策過(guò)程中一些固有的運(yùn)行規(guī)律的概括和反映，是決策科學(xué)化的一個(gè)重要條件。它主要包括如下五項(xiàng)原則：一是信息原則。二是預(yù)測(cè)原則。三是程序原則。四是可行性原則。五是民主集中制原則。

 

    3、提高決策參與者的素質(zhì)

 

    決策人員素質(zhì)的高低決定了決策的水平，提高決策人員素質(zhì)是決策系統(tǒng)改進(jìn)的重要內(nèi)容之一。首先，要加強(qiáng)決策者集體的班子建設(shè)。其次，要提高參謀咨詢?nèi)藛T的業(yè)務(wù)素質(zhì)。再次，要提高信息人員素質(zhì)。

 

    （三）法制化

 

    決策法制化是指以國(guó)家的憲法和法律、法規(guī)為依據(jù)，本著體現(xiàn)人民意志，反映決策過(guò)程規(guī)律的原則進(jìn)行決策，并使決策者的權(quán)力和行為受到法律的約束和人民群眾的有效監(jiān)督。決策法制化是我國(guó)實(shí)現(xiàn)“依法治國(guó)”戰(zhàn)略方針的一個(gè)重要方面，也是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化和民主化的重要保證。

 

    1、理順公共決策主體關(guān)系，完善決策規(guī)則

 

    決策規(guī)則，即關(guān)于制定規(guī)則的規(guī)則，也就是各個(gè)決策主體的決策權(quán)限和決策范圍。完善決策規(guī)則的目的是防止越權(quán)決策行為的出現(xiàn)和決策之間的矛盾與沖突。這里，我們主要討論如何理順屬于同級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的中國(guó)共產(chǎn)黨組織、人民代表大會(huì)與政府這三個(gè)決策主體之間的關(guān)系。理順這三者決策權(quán)限、范圍的原則是：既要保證黨組織對(duì)決策工作的領(lǐng)導(dǎo)，又要保證人大的最高決策權(quán)，以及保證和發(fā)揮政府在決策中的獨(dú)立地位和作用。

 

    2、決策程序法制化

 

    決策程序法制化，就是將決策過(guò)程中最重要的步驟、程序以法律規(guī)范的形式確立下來(lái)。它的目的是防止少數(shù)決策者草率行事，濫用職權(quán)，或有意把一些方案不經(jīng)過(guò)審議而出臺(tái)的行為。我們認(rèn)為，應(yīng)加以規(guī)范的程序有：一是調(diào)查程序。二是方案設(shè)計(jì)程序。三是可行性論證程序。四是社會(huì)交流程序。五是政策合法化程序。

 

    3、充分發(fā)揮決策監(jiān)控子系統(tǒng)的作用