公共決策是指公共組織在管理社會公共事務過程中所做出的決定，它是公共管理的首要環(huán)節(jié)，貫穿于整個公共管理過程的始終。對公共決策的研究與探討，對于加快我國公共決策科學化、民主化和法制化的進程，提高制定公共決策的質量，有效實現(xiàn)公共管理目標是非常必要的。

 

    公共決策是公共管理過程中極為重要的一環(huán)，是公共管理的起點，公共管理始終是圍繞公共決策的制定、修改、實施進行的。一個具體的決策目標實現(xiàn)了，相應的管理過程就終結了。

 

    從一個孤立的管理過程來看，公共管理過程可分為決策和決策實施以及效果評估等環(huán)節(jié)。決策是實施行為的確定。公共組織通過制定決策實施方案，把決策目標分解為具體的執(zhí)行目標或階段目標。確定詳細的、可操作的行動步驟，合理配置人力、財力、物力，把決策目標落到實處；決策目標實現(xiàn)以及效果評估之后，管理活動即告完結?？梢哉f，沒有公共決策就沒有公共管理。

 

    二、公共決策在公共管理中的地位

 

    公共管理有決策、計劃、組織、協(xié)調和控制等各項基本職能。決策，就是在公共管理過程中所做出的決定；計劃，就是對如何實現(xiàn)決策目標和任務做出安排，制定系統(tǒng)有序的行為步驟；組織，就是為實現(xiàn)決策目標而對一些機構和人員的重新組合，或成立新的管理機構；協(xié)調，就是改善和調整各個執(zhí)行機構、人員和各項活動之間的關系，使各自之間分工合作，密切配合，減少相互之間的重復、矛盾和摩擦?？刂?，就是監(jiān)督檢查，對公共管理活動中的各種行為加以控制，使管理活動沿著預定的方向推進；而所有的這些公共管理的各項職能都以公共決策為基礎，沒有公共決策，就沒有公共管理各項職能的履行。

 

    公共決策既是公共管理的首要環(huán)節(jié)，同時它又貫穿于整個管理過程的始終。公共管理的其他環(huán)節(jié)都包含有決策的活動。各項管理職能的履行也有各自的決策。計劃過程中，要對目標和任務做出周密、詳細的決策，做出計劃；計劃制定后要實施執(zhí)行，也要組織力量，還要進行指揮工作，對此當然也要有決策。還有，在實施決策方案過程中，如有問題還要及時進行再決策予以解決。實際上公共管理過程就是一個不斷決策和實施決策的過程，“管理就是決策”。

 

    三、公共決策的程序

 

    公共決策程序一般劃分為公共問題的界定、決策目標的確立、決策方案的設計、決策效果的預測和決策方案的抉擇等五個步驟。

 

    1、公共問題界定

 

    公共問題的分析、界定是決策的起點。公共問題就是指那些已經(jīng)影響到人們正常生活的社會問題。由于實際狀態(tài)與社會期望、理想之間存在差距，導致產(chǎn)生了各種各樣的社會問題。當決策者覺察到某一社會問題已引起社會廣泛的注意和議論，這個社會問題本身也確實有解決的必要，并且也屬于職權范圍之內的事務時，決策者就會把它列入議事日程，作為公共問題進行研究處理。

 

    2、決策目標確立

 

    決策目標就是決策者通過采取某項行動方案所要達到的期望效果。合理的決策目標應滿足的條件有：①目標必須具體明確，有的放矢。②目標必須切實可行。決策目標必須立足現(xiàn)實，量力而行，超越現(xiàn)實生產(chǎn)力水平的目標是脫離實際的，不可取的。③目標必須系統(tǒng)化。這是由公共問題的復雜性、多層性決定的，要求決策目標也要形成多層級性與之匹配。④決策目標必須靈活可調，目標是針對未來的，目標的實現(xiàn)有個過程，而且問題的發(fā)展又具有不確定性，一成不變的情景幾乎是不存在的。

 

    3、決策方案設計

 

    方案設計就是針對公共問題，依據(jù)決策目標，設計實現(xiàn)目標的各種可能性方案的過程。這一過程被形象地稱為“大膽假設，小心求證”的過程，也就是首先大膽設想，提出各種方案設計輪廓，然后對方案輪廓進行嚴格細致的具體化加工。

 

    4、決策效果預測

 

    決策是面向未來的，其實施過程是不可逆轉的，所產(chǎn)生的效果既可能符合人們的主觀愿望，也可能背離愿望。這就要求決策系統(tǒng)必須搞好預測，對未來的決策環(huán)境情景及對象的變化要有所把握。通過預測，幫助決策者認識和控制未來的不確定性，把對未來變化的無知減少到最低限度。

 

    5、決策方案選擇

 

    方案選擇就是對設計出來的各種備選方案進行評價、比較、權衡利弊，從中選出比較滿意的方案。決策方案的選擇有個標準問題，一般認為必須符合下列條件：決策方案要有利于決策目標的實現(xiàn)，體現(xiàn)出盡可能大的效益，實現(xiàn)決策目標所承擔的風險盡可能小，方案要有可行性，方案實施后的副作用（即負面效果）盡可能少。選擇決策方案是決策者的主要職責，為使方案合乎條件，決策者必須組織專家、學者進行可行性分析研究。

 

    四、公共決策的運行優(yōu)化

 

    （一）民主化

 

    決策民主化是我國發(fā)展社會主義民主政治的重要內容，它是指在決策過程中要保障人民群眾充分行使參與決策的民主權利，廣泛聽取各行各業(yè)專家、學者的意見、建議，使決策目標體現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益和要求。決策民主化是決策目標民主化和決策過程民主化的統(tǒng)一。

 

    1、把民主機制引入決策系統(tǒng)，營造良好的決策氛圍

 

    一個決策活動，不是單純的抉擇行為，而是由信息情報活動、決策方案設計活動和抉擇活動等多個相互關聯(lián)的環(huán)節(jié)所構成的完整過程。在信息情報活動和設計活動過程中，決策者當然發(fā)揮著重要的協(xié)調和指導作用，但這兩個活動環(huán)節(jié)具有鮮明的專業(yè)性，是一個由具有各種專門知識的專家運用他們的智慧，科學地發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、提出方案的活動過程，也是一個不斷地探索和追求真理的過程。這兩個環(huán)節(jié)的實質性工作是決策者不能替代的。決策者在此的職責是營造一個寬松的環(huán)境，形成平等、民主、協(xié)商的氣氛，鼓勵人人暢所欲言。因此，決策者一是要發(fā)揚民主作風，正確處理好民主與集中的關系，二是要依靠集體決策。決策的復雜性、系統(tǒng)性特點使個別決策者無法周密、全面地考慮各個方面、各個層次的所有情況，其方案也不可能總是有效而可行的，更不可能是最佳的。個人決策成功的可能性在現(xiàn)代社會已大大縮小。必須依靠集體決策，堅持一切重大問題經(jīng)過集體討論，民主協(xié)商，集體論證，集體做出決定，群策群力來增強決策的可行性、正確性。

 

    2、重視發(fā)揮參謀咨詢人員在決策中的作用

 

    政策研究專家、學者是政策方案設計的主要力量，是決策者智慧的延伸。加強專家學者在決策中的地位和作用，這既是在更高層次上民主化的體現(xiàn)，也是實現(xiàn)決策科學化的重要保證。我國縣以上各級黨政機關、立法機關及其有關部門基本上已建立了研究室或調研室或研究中心等各種類型的政策研究和咨詢機構，但目前有相當多的政研機構面臨著一個比較突出的問題是參謀的職能不能很好地實現(xiàn)，對決策的咨詢作用發(fā)揮得不夠充分。

 

    3、提高政治生活透明度，實現(xiàn)決策目標的民主化

 

    政治生活透明就是政務公開、政治民主。政治生活缺乏透明度，公共決策就失去社會公眾的監(jiān)督，決策也就必然成為個別人、少數(shù)人的關門定案，使決策由社會群體行為蛻變?yōu)閭€人行為。公共決策作為一種對社會價值作權威分配的手段，在人民當家作主的現(xiàn)代社會，必須充分地反映和實現(xiàn)各階層人民的利益要求。在根本利益一致的基礎上，人民群眾中不同民族、階層、團體又有不同的具體利益。公共決策應處理好各種具體利益要求和利益關系。只有在政務公開，政治民主的條件下，才能使決策者意識到權力與責任的對等，將決策納入科學的、社會的系統(tǒng)，避免自身價值偏好、利益傾向的影響，力求決策目標的民主化。

 

    （二）科學化

 

    科學化的決策是指在科學理論指導下，遵循決策原則和程序，應用現(xiàn)代科技手段，通過各種方案的選擇，達到方案最優(yōu)化。實現(xiàn)決策科學化的要求是建立完善的決策系統(tǒng)，提高決策參與人員素質，按照科學的決策原則進行決策。

 

    1、建立健全公共決策系統(tǒng)

 

    現(xiàn)代化的公共決策系統(tǒng)是由以決斷子系統(tǒng)為核心，以信息、參謀、監(jiān)控子系統(tǒng)為支持而組成的有機整體。建立健全決策系統(tǒng)，一要合理設置各子系統(tǒng)。二要充實參謀咨詢機構和信息工作機構。

 

    2、遵循科學的決策原則

 

    決策原則是決策過程中一些固有的運行規(guī)律的概括和反映，是決策科學化的一個重要條件。它主要包括如下五項原則：一是信息原則。二是預測原則。三是程序原則。四是可行性原則。五是民主集中制原則。

 

    3、提高決策參與者的素質

 

    決策人員素質的高低決定了決策的水平，提高決策人員素質是決策系統(tǒng)改進的重要內容之一。首先，要加強決策者集體的班子建設。其次，要提高參謀咨詢人員的業(yè)務素質。再次，要提高信息人員素質。

 

    （三）法制化

 

    決策法制化是指以國家的憲法和法律、法規(guī)為依據(jù)，本著體現(xiàn)人民意志，反映決策過程規(guī)律的原則進行決策，并使決策者的權力和行為受到法律的約束和人民群眾的有效監(jiān)督。決策法制化是我國實現(xiàn)“依法治國”戰(zhàn)略方針的一個重要方面，也是實現(xiàn)決策科學化和民主化的重要保證。

 

    1、理順公共決策主體關系，完善決策規(guī)則

 

    決策規(guī)則，即關于制定規(guī)則的規(guī)則，也就是各個決策主體的決策權限和決策范圍。完善決策規(guī)則的目的是防止越權決策行為的出現(xiàn)和決策之間的矛盾與沖突。這里，我們主要討論如何理順屬于同級政權機關的中國共產(chǎn)黨組織、人民代表大會與政府這三個決策主體之間的關系。理順這三者決策權限、范圍的原則是：既要保證黨組織對決策工作的領導，又要保證人大的最高決策權，以及保證和發(fā)揮政府在決策中的獨立地位和作用。

 

    2、決策程序法制化

 

    決策程序法制化，就是將決策過程中最重要的步驟、程序以法律規(guī)范的形式確立下來。它的目的是防止少數(shù)決策者草率行事，濫用職權，或有意把一些方案不經(jīng)過審議而出臺的行為。我們認為，應加以規(guī)范的程序有：一是調查程序。二是方案設計程序。三是可行性論證程序。四是社會交流程序。五是政策合法化程序。

 

    3、充分發(fā)揮決策監(jiān)控子系統(tǒng)的作用